一、地方立法权“扩容”和湛江地方立法研究的紧迫任务

依法治国理念下，应于地方经济的高速发展和地方差异扩大引发的地方对地方立法需求的增加，通过地方立法权“扩容”以适应这种需求已成为中央领导集体的共识，直接体现为《立法法修正案（草案）》对地方立法权“扩容”的修改条款。即将地方立法权从原来的49个“较大的市”“扩容”到282个“设区市”。

基于地方立法权“扩容”，广东省拟通过“分步走”的方式，分批将广东省“设区市”纳入地方立法权“扩容”中。湛江市以其独特的地理位置和优势，已被广东省列为第一批可申请拥有地方立法权的“设区市”。湛江市委亦为此作了多方努力。市委为贯彻落实中央关于全面推进依法治国，建设社会主义法治国家战略而作了积极推进依法治市的战略部署，并在市委第十届七次全会上审议通过了《中共湛江市委关于全面推进依法治市的实施意见》，市委书记刘小华亦在此次会议上作了推进依法治市的重要讲话。这意味着湛江在推进依法治市的进程中可能在较短时间来获得“设区市”地方立法权。基于此，研究湛江地立方法权的问题尤其是地方立法程序问题显得尤为紧迫。

二、“设区市”地方立法权是“较大的市”地方立法权扩大化概念

从“地方”与“设区市”体现的行政区划意义中可看出，“设区市”立法权是地方立法权的下位概念，也是“较大的市”立法权的扩大化概念。在我国地方行政体系中，“较大的市”与“设区市”有所区别而又密切联系。我国目前共有282个设区的市，我国《立法法》定义下的“较大的市”只有49个，是指省级人民政府所在地的市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市，包括27个省会市、18 个经国务院批准的较大的市以及4 个经济特区所在地的市，“较大的市”均享有地方立法权；另一方面“较大的市”本质上无一例外都属于设区市，且在我国宪法中“较大的市”指经国务院批准行政区域划分为区（县）的市，因此可理解“较大的市”为特殊意义上享有地方立法权的“设区市”。在我国现行有效的法律框架下，“设区市”立法权的实际体现的是“较大的市”立法权。“较大的市”在立法实践中，已形成了相当成熟的理论和实践经验，故“设区市”立法权研究应当以“较大的市”立法权的理论与实践为重要参考。

三、湛江市地方立法程序

当前，“较大的市”的地方立法程序是参照我国《立法法》规定的立法程序，即提出法规案，审议法规案，表决法规案，公布法规这四个环节作为制定地方性法规的一般程序。但是，由于我国地域广阔，对于地方立法不可能规定一种统一的模式，因此在《立法法》第4章第8条明确规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》参照本法第2章第2节、第3节、第5节的规定，由本级人民代表大会制定。即地方立法程序由地方人民代表大会制定。湛江的地方立法程序则是由湛江人民代表大会制定。

地方立法程序是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，根据相关法律所赋予的立法权，运用一定的立法技术，在制定、认可、修改、补充和废止效力不超出其行政区域范围内的规范性法律文件的立法活动中所必经的阶段，遵循的步骤及方法。从程序的正当性来讲，是指地方立法机关创制地方性法规所遵循的制度化的正当过程，是限制地方立法者恣意，进而使地方立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是地方立法机关通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。地方立法程序的健全与完善，直接关系到我国地方立法的质量和效率，是确保地方立法公平、公正、科学、高效的一个重要前提。从外在形式上看，立法程序使得立法过程在很大程度上被纳入了法定的轨道，立法议案从提出、审议、讨论到通过、公布都有一套明确、严格的程序规则；从内在实质看，立法程序的功能在于规范立法权的行使、保障公民权利、提高立法的质量和效率。

根据湛江“依法治市”的理念和对当前湛江对地方立法权诉求的调查研究可确定，湛江地方立法程序应在遵循国家相关法律规定的基础上，借鉴“较大的市”的地方立法程序理论和先进经验，结合于湛江实际，将湛江地方立法程序分为两个包括多个环节的阶段：第一阶段是立法准备阶段，包括：立法规划、立法调研与立项和拟制议案的三个环节；第二阶段是法案到法的阶段，包括：提出议案、审议议案、表决和公布四个环节。

上述两个阶段的各个环节具体化为：立法规划、调研立项、起草议案、提出议案、审议议案、讨论表决、颁布法规、实施法规、反馈修正。各个环节相互联结、前后有序，形成立法“流水线”，且各个环节对应于具体的运行机制，即形成了湛江地方立法模式。可用下图表示：

湛江地方法律、法规的出台，就是这一系列环节，在相应的机制下有条不紊运行的结果。